Landbouw is het moeilijkste maar ook meest cruciale onderwerp op de top van Wereldhandelsorganisatie (WTO) die komende maand in Hong Kong plaatsvindt. Ontwikkelingslanden verwachten dat de Europese Unie en de Verenigde Staten de landbouwsubsidies afbouwen en hun markten openen.
Alweer landbouw? Zijn ze daar nu nog niet over uitgepraat?
Regeringsleiders praten al decennialang over liberalisering van de landbouw. Eigenlijk al sinds 1948, toen de voorloper van de Wereldhandelsorganisatie- de GATT – werd opgericht. Maar aan het eind van de rit verdween het onderwerp meestal van tafel. Zo gek is dat niet, de belangen zijn groot en westerse landbouwlobby’s hebben hun zaakjes goed voor elkaar. Dit keer moeten de landbouwreuzen van de wereld, de VS en de EU, wel concessies doen op landbouwgebied. De 148 WTO-lidstaten hebben afgesproken dat het niet alleen om vrijhandel draait. Deze WTO-ronde – Doharonde genaamd – moet vooral de zwakke positie van ontwikkelingslanden verbeteren. Zonder afschaffing van westerse landbouwsteun, die boeren in ontwikkelingslanden kapot concurreert, komt daar weinig van terecht. Tachtig procent van de mensen in arme ontwikkelingslanden is boer of afhankelijk van de landbouwsector. Daar komt bij: westerse consumenten en belastingbetalers zijn steeds minder bereid jaarlijks miljarden bij elkaar te leggen om suiker- en vleesoverschotten op de wereldmarkt te dumpen.
In de WTO draait het toch gewoon om macht en handel?
“Doha moet wel degelijk resultaten opleveren voor ontwikkelingslanden, anders zullen ze nooit akkoord gaan”, zegt WTO-deskundige Gerrit Faber van de Universiteit Utrecht. Industrielanden staan te dringen om meer producten en diensten af te zetten in ontwikkelingslanden. Daarmee hebben de arme landen een belangrijke troef in handen. Tijdens de vorige WTO-conferentie, in Cancun, lieten ze voor het eerst hun tanden zien. Ze zeiden eendrachtig nee tegen in hun ogen te magere concessies van de rijke landen. Zullen ze erin slagen de eenheid te bewaren? Faber: “In Cancun dacht iedereen dat de ontwikkelingslanden snel ruzie zouden krijgen. Maar de G20, de groep van ambitieuze landen als Brazilië, China en India, is nog steeds intact. Ook de armste ontwikkelingslanden trekken gezamenlijk op.”
Maar het gaat dus niet alleen over landbouw?
Er ligt een enorm pakket op tafel, waar iedereen iets uit probeert te slepen. Europa en de Verenigde Staten willen vooral afspraken over markttoegang voor industriële producten en de steeds belangrijkere dienstensector. Grote ontwikkelingslanden als Brazilië zeggen: wij openen onze markten pas als we zeker weten dat jullie ons meer toegang geven tot jullie landbouwmarkt. Andere ontwikkelingslanden die profiteren van bijzondere voorkeursregelingen zijn bezorgd dat ze hun voordelen kwijtraken. De EU en de Verenigde Staten moeten de eerste stap zetten, daar is iedereen het over eens.
Moeten ontwikkelingslanden ook concessies doen?
De WTO erkent dat ontwikkelingslanden niet echt gelijkwaardige handelspartners zijn. Van hen wordt iets minder verwacht. Maar op een speciale behandeling voor de groep als geheel, zoals in het verleden, hoeven ze niet meer te rekenen. Niet alle ontwikkelingslanden zijn hetzelfde. “Een gedifferentieerde behandeling heeft voordelen”, vindt Otto Genee, hoofd van de Coherentie Eenheid van het ministerie van Buitenlandse Zaken, die de samenhang tussen het ontwikkelingsbeleid en ander regeringsbeleid moet versterken. “Ontwikkelingslanden kunnen nu ook eisen stellen.” Vroeger was de WTO vooral een onderonsje van rijke landen en ontwikkelingslanden die uitzonderingen bedongen. Genee: “Het resultaat was dat juist tarieven van producten die voor ontwikkelingslanden van belang zijn, hoog bleven. Bijvoorbeeld textiel en tropische landbouwproducten.”
Onderhandelen ontwikkelingslanden ook met elkaar?
Ja, en dat is maar goed ook. Want de tariefmuren en andere handelsbelemmeringen tussen ontwikkelingslanden onderling zijn vaak nog hoger dan tussen rijke en arme landen.
Hebben de VS en de EU in aanloop naar Hong Kong al een mooi openingsbod gedaan?
Beide hebben toegezegd dat ze exportsteun voor landbouw willen afbouwen. Met die subsidies dumpen ze hun overschotten tegen spotprijzen in ontwikkelingslanden. Ook willen ze snijden in handelsverstorende interne steun aan eigen boeren. Voor het eerst noemen ze bij die mooie beloftes ook jaartallen, reductiepercentages en concrete bedragen. Het gaat dus echt ergens over.
Fantastisch. Eindelijk schot in het hoofdpijndossier van de WTO.
Jazeker, maar zoals altijd bij gevoelige onderhandelingen: the devil is in the detail. Zo reppen de Verenigde Staten nauwelijks over de minstens zo fnuikende voedselhulp aan arme landen waarmee ze Amerikaanse boeren van hun overschotten afhelpen. Ook spelen ze balletje-balletje met verschillende soorten boerensteun. Daarmee creëren ze ruimte om subsidies voor een belangrijk product als katoen toch te handhaven. “Het kan zelfs zo uitpakken, dat de Amerikaanse katoensubsidies verder mogen stijgen”, zegt Genee. “Terwijl ze net in de WTO als illegaal zijn veroordeeld.” Ook aan Europese zijde is niet alles wat het lijkt. Neem het forse reductiepercentage – het meest recente aanbod is 70 procent – waarmee wordt geschermd om interne subsidies af te bouwen. Makkelijk praten: de Europese steun aan de agrarische sector is al grotendeels omgezet in de minder vrijhandel-verstorende inkomenssteun. Een jaartal voor afschaffing van exportsteun heeft de EU nog niet genoemd.
Hoe zit het met markttoegang voor ontwikkelingslanden?
“Hier begint het pas echt pijn te doen”, zegt Genee. Vooral in Europa. Pakweg driekwart van alle steun die de EU aan haar boeren geeft, gaat via hoge invoertarieven. Geen land, al produceert het nog zo goedkoop, is in staat over de torenhoge tariefmuren voor suiker (meer dan 200 procent) of vlees (meer dan 250 procent) heen te springen.
Maar de EU is toch de grootste importeur van landbouwproducten uit ontwikkelingslanden?
Ja, maar die invoer valt onder de voorkeursbehandeling die de armste ontwikkelingslanden krijgen. De hoeveelheden die ze mogen invoeren zijn nog steeds beperkt. Vrijwel iedereen is het er dan ook over eens dat markttoegang de grootste winst oplevert voor ontwikkelingslanden. En niet alleen voor concurrent Brazilië. Maar nog voor de onderhandelingen goed en wel begonnen zijn, probeert ieder land zoveel mogelijk uitzonderingen te verzinnen om de eigen gevoelige producten te beschermen. Voor Europa is dat onder meer graan, maar ook kip. Daarmee wil onder andere Nederland haar markt beschermen tegen goedkoop kippenvlees uit Brazilië en Azië. Genee: “De strijd gaat over: hoeveel gevoelige producten mag een land hebben? Wordt dat aantal te groot, dan komt er weinig terecht van markttoegang.” De VS en G20 willen het aantal gevoelige producten beperken tot 1 procent. Maar de Europese Commissie claimt 8 tot 10 procent. Dan heb je het al gauw over 160 tot 200 tarieflijnen.
Moeten ontwikkelingslanden hun markten ook opengooien?
Vrijhandel is het ultieme doel van de WTO. En voor wat hoort wat. Als het gaat om industrieproducten zien steeds meer ontwikkelingslanden de voordelen; willen ze speler op de wereldmarkt zijn, dan moeten hun fabrikanten ook toegang hebben tot goedkope onderdelen en halffabrikaten. Maar de meeste ontwikkelingslanden staan niet te trappelen om de deur wagenwijd open te zetten voor gesubsidieerd graan, groenten en vlees uit het buitenland.
Logisch. Overheden in arme landen kunnen niet zo vrijgevig zijn als de Europese Unie en de VS.
Inderdaad, hun boeren moeten zonder subsidies zien te overleven op de markt. Om hun kwetsbare landbouweconomieën te beschermen, hoeven arme landen hun tarieven van de WTO minder scherp te verlagen. Ook mogen ze – tijdelijk – speciale producten aanwijzen, waarvan ze de importtarieven nauwelijks hoeven te verlagen. Het gaat om producten die van belang zijn voor voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling.
Is dat voldoende om hun kwetsbare markten te beschermen?
“Over beschermingsmaatregelen voor rijke landen is al heel wat afgepraat, maar er ligt nog geen enkele concrete toezegging over de speciale producten”, zegt lobbyiste Mariken Gaanderse van ontwikkelingsorganisatie Icco. “Vreemd”, vindt ze. “Dit was toch een ontwikkelingsronde? Het belangrijkste agendapunt van arme landen wordt steeds vooruitgeschoven.” Icco is actief in de Coalitie voor Eerlijke Handel, een netwerk van milieu- en ontwikkelingsorganisaties. Zij voeren campagne om armoedebestrijding centraal te stellen bij de WTO. Gaanderse noemt Kameroen als voorbeeld. In de jaren negentig bracht een invasie van bevroren kippenpoten uit Europa de jonge, maar bloeiende Kameroenese kippenhouderij aan de rand van de afgrond. Toen de bevolking de Europese kip ging boycotten voerde de regering een invoerverbod in. “Nu krabbelt de sector langzaam weer op.” Zo’n noodzakelijke maatregel zou in de toekomst niet meer kunnen, vreest ze. Maar dat is niet het enige bezwaar. Gaanderse: “Ook buiten de WTO om worden ontwikkelingslanden gepusht om hun markten te openen. Wereldbank, IMF, en regionale handelsverdragen: allemaal eisen ze vrijhandel. Het resultaat van die optelsom is dat veel ontwikkelingslanden hun markten in veel te hoog tempo moeten openen. En dat terwijl uit onderzoek blijkt dat te snelle liberalisering eerder tot meer armoede leidt dan tot meer welvaart.” We moeten kiezen voor ontwikkeling, vindt Gaanderse. Handelsverdragen moeten daaraan ondergeschikt worden gemaakt. “Nu is het andersom.”
Zijn er geen andere manieren om te zorgen dat arme ontwikkelingslanden overeind blijven?
Otto Genee meent van wel. Hij vindt de houding van veel arme landen te defensief. “Door te veel en soms onnodige bescherming te claimen, nodigen ze industrielanden uit om nog meer nieuwe uitzonderingen te creëren.” Ontwikkelingslanden moeten meer tijd krijgen, maar uiteindelijk moet iedereen bij hetzelfde uitkomen, zegt econoom Faber. “Voorkeursbehandeling zorgt ervoor dat landen verkeerde, niet-levensvatbare productie stimuleren.” Beiden vinden het noodzakelijk dat ontwikkelingslanden hun handelscapaciteit vergroten zodat ze mee kunnen komen in de wereldhandel. Bijvoorbeeld door boeren te helpen hun productiemethoden te verbeteren en te produceren voor de export. Of door versterking van infrastructuur en digitalisering van trage douanediensten. De rijke landen zullen met een flink bedrag aan hulp voor handel over de brug moeten komen, vindt Buitenlandse Zaken. “Dat geldt des te meer voor arme landen die hun speciale voorkeursbehandeling zien afbrokkelen”, zegt Genee, “Zij moeten ook met iets thuis kunnen komen.”Een aantal ontwikkelingslanden profiteert nu van een bijzondere behandeling. Zo hebben de allerarmste landen (de zogenaamde MOL’s) onbeperkt toegang tot de Europese markt – behalve met hun suiker. Die voordelen worden minder waard als alle tarieven naar nul gaan. Een flinke aderlating. Daarom vindt Nederland dat de MOL’s zo snel mogelijk, in 2008, toegang moeten krijgen tot de markten van ontwikkelde landen en rijke ontwikkelingslanden. Zo hebben ze een voorsprong op de rest.
Doet het Nederlandse standpunt er wel toe?
De EU-landen spreken met één stem in Hong Kong , maar ze moeten het vooraf wel eens worden. Dat is nog een hele toer. Vooral Frankrijk en de zuidelijke landen liggen dwars. En ze wantrouwende Engelse EU-onderhandelaar Peter Mandelson. Genee: “Wat landbouw betreft gaat Nederland voor een ambitieus en evenwichtig resultaat: een substantiële reductie van importtarieven, met zo min mogelijk uitzonderingen voor ontwikkelde landen.” Afbouw van exportsubsidies en handelsverstorende binnenlandse steun horen er ook bij. “We pleiten ook voor afspraken per product om geschuif met subsidies te voorkomen. En wevinden dat er snel afspraken over katoen moeten komen.” Westerse katoensubsidies druisen regelrecht tegen ontwikkelingsbeleid in. Ten koste van miljoenen Afrikaanse boeren.
Hoe groot is de kans dat Doha een succes wordt?
Gaanderse is pessimistisch. Genee wil zich niet aan een voorspelling wagen. Faber acht de kans dat er “iets uitkomt” groot: “Landen realiseren zich dat het nu of nooit is. Tot juni 2007 mag president Bush onderhandelen zonder het Congres over ieder onderhandelingsresultaat te consulteren. Als dat mandaat afloopt, wordt het nog stukken ingewikkelder.”
